一、全球應(yīng)對氣候變化的形勢

 

現(xiàn)代主流科學(xué)模擬顯示，大氣中二氧化碳濃度加倍會引起全球溫升3±1.5℃。政府間氣候變化專業(yè)委員會（IPCC）的五次評估，證實了人為因素導(dǎo)致氣候變化的科學(xué)結(jié)論，對全球共同應(yīng)對氣候變化的政治進(jìn)程產(chǎn)生了重大影響。

 

（一）應(yīng)對氣候變化的國際政治格局

 

碳排放權(quán)就是發(fā)展權(quán)，應(yīng)對氣候變化是一個長期復(fù)雜的全球性問題，是涉及國家利益的國際政治問題，一定程度上受全球政治格局的影響。

 

發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家形成兩大陣營，各陣營內(nèi)又有所分化。發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程是碳排放的主要因素，且推動減排有利于其輸出技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)、提高國際競爭力，但對于發(fā)展中國家，減排則可能限制潛在的經(jīng)濟(jì)增長空間，因此形成了兩大對立陣營。由于利益訴求的差異，氣候談判形成了三股力量，即歐盟、歐盟以外發(fā)達(dá)國家（又稱“傘形集團(tuán)”）、發(fā)展中國家（77國集團(tuán)+中國）。隨著中國排放量取代美國居世界首位、發(fā)展中國家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異加大以及發(fā)達(dá)國家的鼓動等原因，發(fā)展中國家中的小島國、最不發(fā)達(dá)國家和中等收入國家之間的立場出現(xiàn)了分歧，但格局尚未有根本性變化。

 

共同但有區(qū)別的責(zé)任是矛盾焦點，部分發(fā)達(dá)國家不愿承擔(dān)�！堵�(lián)合國氣候變化框架公約》約定發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家要承擔(dān)共同但有區(qū)別責(zé)任，前者要為后者提供減排技術(shù)和資金，這一原則當(dāng)前受到發(fā)達(dá)國家的挑戰(zhàn)。因不滿《京都議定書》中發(fā)展中國家不承擔(dān)實質(zhì)性義務(wù)，美國拒絕該協(xié)議，由此氣候變化國際合作進(jìn)程進(jìn)入了長期低潮。盡管巴厘路線圖通過發(fā)達(dá)國家減緩承諾和發(fā)展中國家適當(dāng)減緩行動的雙軌安排把美國拉回談判，但對這種安排的理解仍有重大分歧。

 

（二）主要國家應(yīng)對氣候變化的現(xiàn)狀

 

傘型集團(tuán)中，美國和日本態(tài)度消極，韓國較為積極。美國，唐納德·特朗普認(rèn)為《巴黎協(xié)定》會帶來“苛刻財政和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”并于2018年6月宣布退出，公布了“美國第一能源計劃”，該計劃反對美國在應(yīng)對氣候變化中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、不給自身能源和碳排放設(shè)限等；日本，在京都談判之初曾附和美國反對量化減排指標(biāo)，《巴黎協(xié)定》通過后，日本表示無法兌現(xiàn)2050年溫室氣體排放量較目前減少80%的長期目標(biāo)；韓國，落實《巴黎協(xié)定》的意志較為堅定，組建了直屬于國家總理的氣候變化協(xié)約對策機(jī)構(gòu)，其《綠色經(jīng)濟(jì)增長法》將應(yīng)對氣候變化、建設(shè)低碳社會作為實現(xiàn)綠色增長的重要組成部分。

 

歐盟在應(yīng)對氣候變化上一直態(tài)度積極。歐盟主要國家前期均通過了相關(guān)立法，如英國《氣候變化法》、法國《法國環(huán)境法典》和《電力自由法》、德國《可再生能源法》和《可再生能源法修訂案》等。法國，G20大阪峰會期間，法國重申了加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化國際合作、推動《巴黎協(xié)定》全面有效實施的承諾。英國，2019年6月，英國政府向議會遞交針對現(xiàn)行“氣候變化法案”的修正案，提出2050年前實現(xiàn)溫室氣體凈零排放新目標(biāo)。德國，將在2038年前逐步淘汰燃煤發(fā)電，到2030年時通過一系列措施將溫室氣體排放量降至比1990年減少55%。其他歐洲國家也在考慮淘汰燃煤發(fā)電，以應(yīng)對氣候變化。

 

中國一直積極致力于應(yīng)對氣候變化。作為最大的碳排放國和最大的發(fā)展中國家，中國積極應(yīng)對氣候變化是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，中國多次強(qiáng)調(diào)將會積極落實《巴黎協(xié)定》。中國提出將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭取盡早實現(xiàn)，非化石能源占比提高到20%，單位GDP碳排放比2005年下降60%~65%，森林蓄積量增加45億立方米。黨的十九大報告提出中國要成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，中國有信心和決心實現(xiàn)承諾。

 

通過總量控制下的市場化機(jī)制實現(xiàn)溫室氣體減排，已成為多數(shù)國家的政策選擇。歐盟、美國加州、日本、澳大利亞、韓國和新西蘭等國家和地區(qū)紛紛建立了各具特色的碳排放權(quán)交易市場，為我國應(yīng)對氣候變化，建立全國碳市場提供了有益的參考。

 

二、我國碳市場建設(shè)總體進(jìn)展和成效

 

我國碳市場建設(shè)主要分為兩部分：一是區(qū)域碳交易試點建設(shè)，基本已正常運行5年以上；二是全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)，當(dāng)前還處于制度體系建設(shè)階段，尚未正式交易。

 

（一）總體進(jìn)展

 

碳交易試點工作進(jìn)展。2011年10月底，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)了北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7省市開展碳交易試點，具體制度不做統(tǒng)一要求，各試點地區(qū)可自行設(shè)計試點碳交易體系。各試點制度體系基本相同，包括建立法律法規(guī)的制度支撐，確定納入門檻和分配方法的配額分配方案，建設(shè)涵蓋各類交易要素的交易市場，制定規(guī)范的核查指南和核查機(jī)構(gòu)管理規(guī)定，開發(fā)穩(wěn)定高效的注冊登記、交易和排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，制定中國核證自愿減排量抵消制度和開展各類能力建設(shè)等。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同帶來的制度設(shè)計差異，試點為全國碳市場提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。

 

構(gòu)建全國碳市場體系的探索。在試點碳市場運行的同時，國家就開始了全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)的探索。一方面，2012年6月出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，建立了溫室氣體自愿減排交易市場，推動了自愿減排項目開發(fā)和利用，形成了規(guī)范的管理機(jī)制；另一方面，建設(shè)強(qiáng)制碳市場，推動應(yīng)對氣候變化立法和管理條例等頂層設(shè)計，研究制定行業(yè)配額分配方案，依托試點建設(shè)交易系統(tǒng)和注冊登記系統(tǒng)等支撐平臺及運營平臺，開展全國范圍覆蓋行業(yè)的企業(yè)溫室氣體核查工作，研究登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和核查機(jī)構(gòu)等相關(guān)方的管理制度，充分調(diào)研試點和企業(yè)并開展各類能力建設(shè)等。

 

（二）建設(shè)成效

 

試點碳市場進(jìn)行了有益探索。至2014年6月，7個試點全部啟動了交易，經(jīng)過數(shù)年運行，碳交易試點工作取得顯著成效。一是建立了獨具特色的制度體系和工作機(jī)制，試點省市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，各試點根據(jù)實際情況設(shè)計了不同的制度體系，組建了運行有效的工作機(jī)制。二是市場配置環(huán)境資源的作用逐漸發(fā)揮，碳價格激勵企業(yè)減排的機(jī)制初步形成，截至2019年6月，7個試點配額現(xiàn)貨交易約3.4億噸，交易額約66.2億元，湖北試點部分納入企業(yè)通過碳市場獲利達(dá)3.5億元，湖北納入企業(yè)四年累計減排超過2000萬噸。三是開發(fā)了系統(tǒng)支撐平臺，積累了系統(tǒng)設(shè)計和平臺運營的經(jīng)驗，培養(yǎng)了一批專業(yè)化人才。試點工作為全國碳市場建設(shè)打下了較好的基礎(chǔ)，也為全國碳市場建設(shè)積累了實踐經(jīng)驗。

 

全國碳市場初步完成了制度體系設(shè)計。2017年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著正式啟動全國碳排放交易體系。國家明確了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)分別由湖北省和上海市牽頭承建，并組織研究設(shè)計了兩個系統(tǒng)的建設(shè)方案，全國企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)直報系統(tǒng)建設(shè)也在推進(jìn)中�！短寂欧排漕~總量設(shè)定和分配技術(shù)指南》《碳排放核查管理辦法》和兩個系統(tǒng)的管理辦法等主要制度的起草也基本完成。2019年4月，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》對外征求意見。根據(jù)安排，我國將在2020年正式啟動全國碳市場的交易，初步先納入電力行業(yè)，再逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙和航空等7個行業(yè)。

 

三、下一步工作重點和建議

 

未來一段時期，全國碳市場仍然面臨艱巨的挑戰(zhàn)，必須結(jié)合國際、國內(nèi)新形勢和新要求，聚焦關(guān)鍵問題，探索解決方案，切實處理好全國碳排放交易目標(biāo)、政策、制度、支撐系統(tǒng)和試點的關(guān)系，謀劃好工作思路，做好重點工作。

 

（一）重點工作

 

一是加快建立完善全國碳市場制度體系。進(jìn)一步加強(qiáng)全國碳市場頂層設(shè)計，盡快出臺全國碳排放權(quán)交易管理條例，進(jìn)一步完善碳市場的法律制度和政策導(dǎo)向。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國碳市場建設(shè)工作，配額分配管理、市場管理與監(jiān)督制度建設(shè)和市場建設(shè)經(jīng)費保障。有序推進(jìn)溫室氣體自愿減排交易機(jī)制改革。明確中央、地方、行業(yè)和企業(yè)的任務(wù)分工，抓好各項建設(shè)任務(wù)落實，充分調(diào)動各方積極性，共同推動全國碳市場建設(shè)。

 

二是加快推進(jìn)全國碳市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支撐系統(tǒng)包括注冊登記結(jié)算系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，是開展碳交易的物理基礎(chǔ)平臺。應(yīng)盡快加強(qiáng)對支撐系統(tǒng)承建省市和聯(lián)建9個省市建設(shè)任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快出臺系統(tǒng)管理辦法；推進(jìn)系統(tǒng)間的鏈接，加快系統(tǒng)測試運行和重點排放企業(yè)在系統(tǒng)的開戶工作；督促承擔(dān)單位開展系統(tǒng)的技術(shù)研究和創(chuàng)新，進(jìn)一步提高系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性。

 

三是推動重點單位碳排放報告、核查和配額制度建設(shè)。加快制定重點企業(yè)溫室氣體排放核算、報告和核查管理辦法，完善企業(yè)溫室氣體核算報告指南與技術(shù)規(guī)范。督促指導(dǎo)各地方開展碳排放數(shù)據(jù)的報送、核算與核查，以及制定監(jiān)測計劃有關(guān)工作。加強(qiáng)第三方核查機(jī)構(gòu)培育和管理工作力度，避免涉及關(guān)聯(lián)交易的風(fēng)險，確保核查數(shù)據(jù)質(zhì)量。同時，加快企業(yè)排放信息披露制度建設(shè)，落實資金保障，支持地方開展碳盤查工作，共同做實碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)工作。

 

（二）相關(guān)建議

 

一是要處理好減排目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)處于增速放緩、傳統(tǒng)動能趨弱、向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的階段。盡快設(shè)立切實可行的減排目標(biāo)，不但有利于促進(jìn)碳市場的平穩(wěn)有序發(fā)展，也有利于培育新的經(jīng)濟(jì)增長點。因此，有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合好我國經(jīng)濟(jì)形勢和2030年左右達(dá)峰的基本趨勢，進(jìn)一步加強(qiáng)全國碳市場的減排目標(biāo)設(shè)計研究，加快研究成果轉(zhuǎn)化為政策目標(biāo)，進(jìn)一步完善碳市場政策導(dǎo)向，增強(qiáng)各政府部門間、中央和地方、政府和企業(yè)間的溝通協(xié)調(diào)，探索出適應(yīng)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的階段減排目標(biāo)，并與“十四五”規(guī)劃、國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)形成有效銜接。

 

二是要處理好試點和全國碳市場的關(guān)系。試點碳市場不僅為全國碳市場建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗，也在機(jī)構(gòu)建設(shè)、市場培育、技術(shù)創(chuàng)新、人才隊伍等方面為全國碳市場奠定了基礎(chǔ)。為實現(xiàn)試點碳市場向全國碳市場的平穩(wěn)過渡，一方面要支持試點碳市場的建設(shè)，鼓勵試點碳市場在制度基礎(chǔ)、市場要素、工作系統(tǒng)等方面向全國碳市場靠攏，引導(dǎo)試點碳市場妥善處理好試點配額和全國碳市場配額的管理；另一方面，要繼續(xù)深化試點碳市場，發(fā)揮試點碳市場先行先試的作用，鼓勵地方試點創(chuàng)新，并繼續(xù)為全國碳市場建設(shè)提供有益經(jīng)驗。

 

三是處理好轉(zhuǎn)隸后工作關(guān)系，做好能力建設(shè)。根據(jù)黨中央、國務(wù)院安排部署，全國碳市場的建設(shè)工作轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部，相應(yīng)的地方主管部門和支撐單位也發(fā)生改變。因此必須根據(jù)全國碳市場建設(shè)工作面臨的新形勢和新要求，做好協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)數(shù)據(jù)監(jiān)測、環(huán)保執(zhí)法等優(yōu)勢。適時開展能力建設(shè)工作，構(gòu)建好能力建設(shè)長效機(jī)制，統(tǒng)一編制培訓(xùn)教材，開展多層次、多形式的能力建設(shè)活動，加大建設(shè)資金保障，確保碳市場人才基礎(chǔ)牢固，最大程度保障好全國碳市場建設(shè)工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性。