資料圖：在西藏阿里地區(qū)岡仁波齊峰腳下的國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物藏野驢（9月11日攝）。新華社記者 普布扎西 攝

位于西藏阿里地區(qū)的岡仁波齊，海拔6656米。2004年，岡仁波齊國家級(jí)森林公園成立。

不久前，安徽、重慶、云南等3省所轄的8市(州、區(qū))政府和林業(yè)部門的主要負(fù)責(zé)人被生態(tài)環(huán)境部約談，因?yàn)樗麄冚爡^(qū)內(nèi)的7個(gè)自然保護(hù)區(qū)存在嚴(yán)重的違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題，甚至在被環(huán)保督察“點(diǎn)名”后，仍然違規(guī)審批、虛報(bào)情況、敷衍整改。

因自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)問題，一次性約談11名正廳級(jí)官員，過去并不多見。生態(tài)環(huán)境部此舉也被認(rèn)為是發(fā)力自然保護(hù)區(qū)管理。

這場“超高規(guī)格”的約談緣起于一場代號(hào)為“綠盾”的行動(dòng)。今年3月以來，生態(tài)環(huán)境部等7部門共同開展“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)全國31個(gè)省(區(qū)、市)的469個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和847個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行體檢，集中巡查、清理各級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的舊賬新題。

保護(hù)區(qū)中看界立碑不明確、人員自由進(jìn)出、垃圾隨意堆放、旅游生產(chǎn)設(shè)施“叫停不停”的仍然存在，有些地方甚至以“扶貧攻堅(jiān)”“改善民生”的名義，為保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題撐起“保護(hù)傘”。保護(hù)區(qū)邊界劃定隨意，管理方式粗曠，核心區(qū)內(nèi)存在大量原始居民更成為保護(hù)區(qū)的通病。

部分地方官員進(jìn)入約談會(huì)場后，甚至還在詢問：“為什么會(huì)被約談，轄區(qū)內(nèi)的保護(hù)區(qū)到底出了什么問題？”

“我國自然保護(hù)區(qū)確實(shí)存在很多歷史遺留問題，這些問題產(chǎn)生與在座的各位無關(guān)，但是現(xiàn)階段，解決這些問題實(shí)實(shí)在在是各位的責(zé)任和義務(wù)。”國家環(huán)境保護(hù)督察辦公室副主任劉長根的這段話是此次約談會(huì)結(jié)束語，也吹響了保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題整治的沖鋒號(hào)。

巡查時(shí)，巡查人員發(fā)現(xiàn)，甘肅省祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)，神樹水電站未完成生態(tài)治理任務(wù)。

自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)需“閉門謝客”

西藏日喀則市定日縣，位于喜馬拉雅山脈中段北麓珠峰腳下，是去珠峰的必經(jīng)之路。每年4月到10月，在海拔5200米的珠峰登山大本營都會(huì)形成一個(gè)季節(jié)性的商業(yè)中心，來自珠峰腳下的農(nóng)牧民在這里搭起帳篷，為來自世界各地的游客和登山者提供住宿、熱水、餐食等服務(wù)。

一間帳篷旅館的老板告訴中國青年報(bào)·中青在線記者說：“住宿價(jià)格每人每晚30元至50元，是農(nóng)牧民每年一筆不小的收入。”

事實(shí)上，這樣的收入并不合法。巡查發(fā)現(xiàn)，這些帳篷旅館的搭建地位于珠穆朗瑪峰國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、挖沙等活動(dòng)；保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

“在保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)開設(shè)旅館屬于違法行為，珠峰保護(hù)區(qū)應(yīng)加快完善保護(hù)區(qū)管理機(jī)制，推進(jìn)保護(hù)區(qū)規(guī)范化管理。”在日前召開的“綠盾2018”巡查座談會(huì)上，巡查人員對(duì)西藏自然保護(hù)區(qū)管理提出要求，隨后生態(tài)環(huán)境部官方微信也對(duì)該問題進(jìn)行通報(bào)。

一直以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)從未停止過博弈，但在最新一輪的較量之中，后者越來越占據(jù)上風(fēng)。

今年4月，青海省果洛藏族自治州久治縣的支柱產(chǎn)業(yè)年保玉則國家公園關(guān)門謝客了，總投資1216萬元的景區(qū)木棧道和帳篷營地被全部拆除。

巡查時(shí)，甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，天祝煤業(yè)仍在開采運(yùn)輸。

年保玉則位于三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心地帶，是青藏高原重要水源地和綠色安全屏障，被譽(yù)為“天神后花園”。在年保玉則的山麓中，生長著千百年的云杉、松柏，山坡上有蟲草、貝母、大黃等名貴藥材。山腳下，野牦牛、藏羚羊、巖羊、白唇鹿、黑熊等珍貴動(dòng)物成群出沒， 湖內(nèi)有多種高原上特有的魚類。

年保玉則命運(yùn)的轉(zhuǎn)折開始于2000年。隨著三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的成立，年保玉則先后被評(píng)為國家地質(zhì)公園、國家級(jí)4A風(fēng)景區(qū)、國家水利風(fēng)景區(qū)……聲名鵲起之后，游客蜂擁而至。

2008年后，年保玉則景區(qū)人數(shù)開始增多，到了2013年、2014年游客更是急劇增加。根據(jù)久治縣政府工作報(bào)告，2017年年保玉則景區(qū)共接待游客15.7萬人次，旅游綜合收入達(dá)1.14億元，貢獻(xiàn)了該縣1/4的GDP。

但人類活動(dòng)的日益頻繁，難免也對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來擾動(dòng)。由于游人素質(zhì)參差不齊，亂扔垃圾，違規(guī)穿越，踐踏草場的不文明行為，讓年保玉則垃圾成堆，加速了雪山的退化。

巡查了解到祁連山華龍大灘煤礦正停產(chǎn)進(jìn)行生態(tài)治理。

2016年7月，久治縣拆除了位于保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)的拉則、煨桑臺(tái)并整治受損草場。如今，隨著年保玉則國家級(jí)地質(zhì)公園停止對(duì)外開放，年保玉則國家地質(zhì)公園博物館和游客接待中心也一并關(guān)停。

年保玉則的關(guān)停僅是一個(gè)縮影。今年四五月，青海陸續(xù)發(fā)布通告，位于可可西里、黃河源頭等涉及三江源、祁連山和青海湖等生態(tài)敏感的自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)景區(qū)要禁止接待游客。

保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電隱患重重

“綠盾”巡查組離開甘肅小隴山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的第三天一大早，就接到了隴南市兩當(dāng)縣副縣長汪小波的電話：“引起河道斷流的云屏水電站攔水壩已經(jīng)完全拆除了，下游恢復(fù)了正常水流。”

始建于1976年的兩當(dāng)縣云屏水電站最初由村集體出資建造，裝機(jī)容量僅400千瓦，目的是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┱彰饔秒姟?006年小隴山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成立，云屏水電站被整體劃入了保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)。巡查人員發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的推進(jìn)，目前云屏水電站已經(jīng)不再是保護(hù)附近居民用電的必要存在，但是這個(gè)小水電一直保持著運(yùn)行。

“引水式水電站非常容易導(dǎo)致下游河道的斷流。”巡查組的專家告訴中國青年報(bào)·中青在線記者，由于沒有未執(zhí)行生態(tài)流量保障措施，云屏水電站壩后近3公里河道干涸斷流，嚴(yán)重影響了河道水生生物的棲息，同時(shí)也影響植被，造成生態(tài)系統(tǒng)的碎片化。

根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第三章第二十八條，禁止在保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；第三章第三十二條，在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委等10部委于2015年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》明確，對(duì)在核心區(qū)緩沖區(qū)違法開展的水(風(fēng))電開發(fā)，要立即予以關(guān)停或關(guān)閉。

“綠盾”巡查人員下到深約5米的井下檢查，確認(rèn)甘肅祁連山雜木寺水電站生態(tài)基流控制閥鎖死。

在我國，通常將裝機(jī)容量25000千瓦及以下的水電站稱為小水電。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國類似于云屏水電站的小型、微型水電站數(shù)量高達(dá)4.7萬多座。小水電作為一種清潔能源，曾在一定的歷史時(shí)期發(fā)揮重要的作用，為無數(shù)的偏遠(yuǎn)村莊帶去光明。但大量的引水型水電站，極易導(dǎo)致河流脫水、斷流，冬季枯水期就更為突出。

近年來，小型水電站破壞生態(tài)環(huán)境的案例頻遭曝光。在此背景下，2017年中央環(huán)保督察組公布了全國小型水電站無序開發(fā)及相關(guān)環(huán)境破壞問題清單。但在實(shí)際落實(shí)整改的過程中，并不是每一個(gè)違規(guī)小水電項(xiàng)目都能做到即知即改。

在青海省三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)，拉貢水電站、尕多水電站一前一后建立在長江源上游通天河上，裝機(jī)容量分別是8000kw和500kw，均為環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)的引水式小水電站項(xiàng)目。

2017年12月8日，《關(guān)于青海省“綠盾2017”國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)巡查情況的通報(bào)》明確指出，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國家綠盾行動(dòng)方案要求，青海省相關(guān)州縣政府以及省級(jí)部門應(yīng)制定予以拉貢水電站、尕多水電站關(guān)停的整改方案。然而，“綠盾2018”在對(duì)該問題“回頭看”時(shí)發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)水電站發(fā)電機(jī)組仍轟隆作響，從未停止運(yùn)行。

“綠盾”巡查人員核對(duì)位于青海三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)拉貢水電站的發(fā)電數(shù)據(jù)，并拍照取證。

2017年年底，青海省三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)森林公安局曾分別對(duì)拉貢水電站、尕多水電站開出過行政處罰決定。處罰決定書明確指出，兩個(gè)水電站屬于違法經(jīng)營并對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞，而長達(dá)10余年的違法經(jīng)營，處罰金額只有不到1萬元。

9月11日，針對(duì)拉貢水電站、尕多水電站“罰而不停、以罰代改”的情況，環(huán)境保護(hù)部官方微信作出通報(bào)。巡查人員向中國青年報(bào)·中青在線記者表示，“下一步我們會(huì)持續(xù)監(jiān)管，確保整改落實(shí)到位。”

“自然保護(hù)區(qū)存在這么多問題，我們認(rèn)為最主要的還是一些地方政府和有關(guān)部門認(rèn)識(shí)不深入、重視程度不夠。”崔書紅指出，有的地方政府及其工作人員守法意識(shí)淡薄，為侵占自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)活動(dòng)開“綠燈”；甚至在整改過程中，有的工作人員還弄虛作假，敷衍整改。

保護(hù)區(qū)邊界調(diào)整亟待規(guī)范

在“綠盾2018”中，巡查組在安徽發(fā)現(xiàn)，宣城市涇縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)長期違規(guī)侵占保護(hù)區(qū)雙坑片區(qū)核心區(qū)土地近300公頃，保護(hù)區(qū)管理局不但不履行監(jiān)管職責(zé)，甚至變更保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃，為非法侵占行為站臺(tái)，私自調(diào)整保護(hù)區(qū)邊界，用山地?fù)Q濕地，表面看似面積沒有變化，但國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物揚(yáng)子鱷真真切切只能生活在水里。

“安徽揚(yáng)子鱷國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的邊界是上個(gè)世紀(jì)80年代劃定的，整個(gè)縣城都在保護(hù)區(qū)里面。”安徽宣城的領(lǐng)導(dǎo)在約談會(huì)的整改表態(tài)環(huán)節(jié)還在以邊界不合理為由，為侵占自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的行為辯護(hù)。

在巡查過程中，中國青年報(bào)·中青在線記者發(fā)現(xiàn)，“申請(qǐng)調(diào)整保護(hù)區(qū)的邊界”幾乎是每個(gè)地方政府都向巡查組提過的建議，甚至在一些地區(qū)，“保護(hù)區(qū)邊界劃定不合理”成為違法違規(guī)行為的擋箭牌。

在我國，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部生態(tài)價(jià)值，自然保護(hù)區(qū)一般分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三個(gè)功能區(qū)，對(duì)人類活動(dòng)有嚴(yán)格限制。除實(shí)驗(yàn)區(qū)可進(jìn)行參觀考察、旅游等活動(dòng)，核心區(qū)和緩沖區(qū)通過物理的隔離，構(gòu)成了一個(gè)“無人區(qū)”，以確保原始生態(tài)不受干擾。

據(jù)了解，我國的第一個(gè)保護(hù)區(qū)鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立于1956年，但自然保區(qū)條例頒布于1994年。盡管60多年來，我國的保護(hù)區(qū)、保護(hù)地建設(shè)體現(xiàn)逐漸完善，但由于專業(yè)水平限制、政策的導(dǎo)向性等問題，保護(hù)區(qū)邊界劃定不盡科學(xué)合理，部分保護(hù)區(qū)甚至在核心區(qū)內(nèi)還存在大量原始居民，管理方式粗曠。

“綠盾”巡查組專家向中國青年報(bào)·中青在線記者舉例說，一些省級(jí)水生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，沒有充分了解受保護(hù)動(dòng)物的生活習(xí)性，將縣城區(qū)域的水庫、電站、主要道路，甚至整個(gè)村、整個(gè)鎮(zhèn)甚至整個(gè)縣都被劃入了保護(hù)區(qū)的情況并不少見。

當(dāng)初，保護(hù)區(qū)劃分面積大，可以獲得更多的經(jīng)費(fèi)支持和人員編制，但隨著社會(huì)發(fā)展，保護(hù)區(qū)可以獲得的紅利逐漸淡化，區(qū)域發(fā)展的矛盾開始凸顯出來。當(dāng)巡查人員問起自然保護(hù)區(qū)遇到最大的困難是什么的時(shí)候，多個(gè)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都把“保護(hù)區(qū)內(nèi)的原始居民數(shù)量龐大”列在了困難清單的首位。

中國青年報(bào)·中青在線記者留意到，甘肅、青海、西藏三地關(guān)于“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)工作開展情況的匯報(bào)中，均提到了保護(hù)區(qū)內(nèi)存在數(shù)量龐大的原始居民，為保護(hù)區(qū)的依法管理造成困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，甘肅省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)常住人口達(dá)60萬人，青海省自然保護(hù)區(qū)也尚有30余萬人世居其中。

“當(dāng)前最突出的問題是，嚴(yán)格保護(hù)的法律規(guī)定與民生改善、區(qū)域發(fā)展的矛盾日益積累，民生改善特別是脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目因核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴(yán)格管控受到影響。”某保護(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)人曾抱怨，由于無法避讓保護(hù)區(qū)，國家和省級(jí)規(guī)劃確定的交通、水利、能源、通信等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以落地實(shí)施。

畜牧業(yè)是青藏高原最主要的產(chǎn)業(yè)。有專家提出，隨著自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度的加強(qiáng)和城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定工作開展，畜牧業(yè)發(fā)展空間受限，影響農(nóng)牧民生產(chǎn)和民生改善，同時(shí)由于拆遷、搬遷的養(yǎng)殖場尚未制定具體統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，部分養(yǎng)殖戶難免遭受損失。

巡查組建議地方，自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)學(xué)校、公路等涉及民生的項(xiàng)目，不要搞一律停止的“一刀切”。

日前，生態(tài)環(huán)境部在例行發(fā)布會(huì)上透露，我國將在2020年年底前全面完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作，初步估計(jì)全國生態(tài)保護(hù)紅線面積比例將達(dá)到或超過國土面積25%左右。

崔書紅坦言，由于歷史原因，我國部分自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置是基于搶救性保護(hù)的目的，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)劃的面積過大，有的城鎮(zhèn)很大部分劃在保護(hù)區(qū)內(nèi)，確實(shí)存在著范圍和功能分區(qū)不科學(xué)、不合理的情況。生態(tài)紅線劃定工作吸取之前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡量做到與地方的生產(chǎn)生活區(qū)域不交叉、不重疊，讓生態(tài)保護(hù)紅線能夠起到真正的嚴(yán)格保護(hù)作用。

違法成本過低，生態(tài)破壞屢禁難止

2017年7月11日，由原環(huán)保部、原國土資源部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國家林業(yè)局、中國科學(xué)院、國家海洋局聯(lián)合發(fā)文開展“綠盾”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)。也就是幾天后，中辦、國辦對(duì)外公布《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報(bào)》，多名甘肅官員因祁連山生態(tài)問題，“扎堆兒”上了被問責(zé)的名單。

通報(bào)中“落實(shí)黨中央決策部署不堅(jiān)決不徹底”“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”“不作為、亂作為，監(jiān)管層層失守”“不擔(dān)當(dāng)、不碰硬，整改落實(shí)不力”等嚴(yán)厲的措辭，敲響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的警鐘。在實(shí)地巡查中，中國青年報(bào)·中青在線記者也頻頻聽到：“祁連山生態(tài)保護(hù)不僅是環(huán)境問題，更是政治問題。”

數(shù)據(jù)顯示，2017年“綠盾”行動(dòng)共調(diào)查處理涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索2.08萬多個(gè)，追責(zé)問責(zé)1100多人。2018年以來，共調(diào)查處理了1.4萬多個(gè)涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索，關(guān)停取締違法企業(yè)1800多家，強(qiáng)制拆除違法違規(guī)建筑設(shè)施1900多萬平方米，追責(zé)問責(zé)900人。

巡查組到出現(xiàn)問題的現(xiàn)場時(shí)，所有的違法行為都停止了，可是等巡查組走后再殺回馬槍時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)活動(dòng)仍然熱火朝天。“綠盾”行動(dòng)就像是一臺(tái)“測謊儀”，讓一些地方政府和有關(guān)部門弄虛作假、敷衍整改的問題得以暴露。

為何我國的自然保護(hù)區(qū)會(huì)出現(xiàn)這么多問題？

“法律制度不健全、處罰偏輕、違法成本低是保護(hù)區(qū)問題高發(fā)的原因。”崔書紅指出，我國的《自然保護(hù)區(qū)條例》制定于1994年，受當(dāng)時(shí)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響，對(duì)違法違規(guī)行為的處罰偏輕，最低罰款100元，最高罰款僅1萬元，“違法成本太低，不能對(duì)違法違規(guī)行為形成有效震懾。”

接下來，生態(tài)環(huán)境部將督促地方政府和有關(guān)部門層層壓實(shí)責(zé)任，對(duì)“綠盾”專項(xiàng)行動(dòng)發(fā)現(xiàn)的問題“拉條掛賬”，形成清單，查明原因，整改銷賬。要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，并責(zé)成造成生態(tài)破壞的相關(guān)責(zé)任主體開展生態(tài)修復(fù)。

“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護(hù)地體系重大改革為契機(jī)，根據(jù)不同的價(jià)值定位、保護(hù)目標(biāo)和管理模式等，對(duì)包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的各類自然保護(hù)地開展歸并、整合。”崔書紅說。