國務院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》，要求不斷健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強執(zhí)法監(jiān)督，全面提高執(zhí)法效能。

加強執(zhí)法監(jiān)督，有必要對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況進行科學考核。那么，考核的關(guān)鍵性指標是什么？本報特邀請專業(yè)人士就這一話題展開討論。

近年來，我國法治政府建設(shè)正加快推進，特別是在綜合執(zhí)法改革、建立重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了顯著進步。但在取得成績的同時，一些案件也暴露出執(zhí)法決定質(zhì)量不高、難以經(jīng)得起司法檢驗等問題。為落實中央精神，進一步推動生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況考核實現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化，應當建立起對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法決定的質(zhì)量進行科學考核的客觀指標，從宏觀上衡量行政機關(guān)執(zhí)法決定的總體質(zhì)量，盡可能準確反映行政執(zhí)法的實際情況。

行政爭議情況反映出哪些問題？

案件數(shù)量及其占比情況是衡量行政執(zhí)法結(jié)果的前提和基礎(chǔ)

行政爭議情況，即行政執(zhí)法決定引發(fā)行政爭議案件（即行政相對人提起行政復議或行政訴訟）的數(shù)量，及其在行政執(zhí)法決定中所占比例。通過行政爭議案件數(shù)量及其占比情況衡量行政執(zhí)法結(jié)果，并深入分析各爭議案例，可在一定程度上體現(xiàn)行政相對人對各項執(zhí)法決定的認可，客觀揭示行政機關(guān)執(zhí)法決定中存在的問題，對推動行政執(zhí)法部門規(guī)范行使行政處罰職權(quán)、促進依法行政具有積極作用。

自1999年起，國務院即按年度發(fā)布全國行政復議、行政應訴案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并自2002年起，對原國家環(huán)�？偩帧⒃�環(huán)境保護部的行政復議和行政應訴案件情況進行統(tǒng)計。此外，生態(tài)環(huán)境部及原環(huán)境保護部也在《全國環(huán)境統(tǒng)計公告》中按年度統(tǒng)計了受理行政復議案件數(shù)、行政處罰案件數(shù)等。部分省市也已開始重視環(huán)境行政復議和行政訴訟情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，如北京市環(huán)保局統(tǒng)計并公開了2014年－2017年間的行政爭議情況。總體上，現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)已為執(zhí)法決定質(zhì)量評價提供了一定的數(shù)據(jù)支持。

但是，現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為行政爭議情況衡量的基礎(chǔ)，仍存在三方面不足。

一是在數(shù)據(jù)統(tǒng)計范圍方面，目前可查到的公開數(shù)據(jù)僅限于國家和省級層面，地市及以下層面數(shù)據(jù)缺失，會限制地方環(huán)境領(lǐng)域行政爭議數(shù)量的完整統(tǒng)計。

二是在數(shù)據(jù)統(tǒng)計類型方面，國務院雖自2016年起將行政執(zhí)法爭議情況按公安、城鄉(xiāng)規(guī)劃、工商等不同領(lǐng)域進行分類統(tǒng)計，但仍缺少對環(huán)境領(lǐng)域的單獨統(tǒng)計。

三是在數(shù)據(jù)的一致性方面，可能因統(tǒng)計口徑不一、數(shù)據(jù)共享互用不到位等情況，造成國家和生態(tài)環(huán)境部門在同一事項上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在差異。

因此，以上三方面問題的解決，是后續(xù)通過行政爭議案件數(shù)量及其占比情況衡量行政執(zhí)法結(jié)果的前提和基礎(chǔ)。

如何評判執(zhí)法決定質(zhì)量？

應綜合考慮行政爭議解決情況和行政決定執(zhí)行情況

考慮到現(xiàn)實中行政相對人提起行政復議或行政訴訟可能存在一定不合理因素，以單一指標評判執(zhí)法決定質(zhì)量，可能有失偏頗，還需要結(jié)合其他兩個要素進行綜合考量。

一是行政爭議解決情況，即行政爭議案件的解決結(jié)果，包括維持、改變、撤銷行政執(zhí)法決定的比例。行政爭議決定的維持、改變、撤銷等情形，可以相應體現(xiàn)行政執(zhí)法行為的公平性、合理性、合法性、合規(guī)性等，從而進一步反映執(zhí)法決定質(zhì)量情況。

以最高人民法院公布的“海南桑德水務有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護局環(huán)境行政處罰糾紛案”為例。本案中，由于儋州環(huán)保局未能提供取樣記錄或取樣過程等相關(guān)證據(jù)，無法證明其取樣程序的合法性，故法院認定，儋州環(huán)保局根據(jù)海南省環(huán)境監(jiān)測中心站出具的153號監(jiān)測報告，不能作為認定違法行為事實的主要證據(jù)，依法撤銷了處罰決定。

這起案件的審理結(jié)果不僅直觀反映了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法質(zhì)量，也體現(xiàn)了人民法院對環(huán)境行政執(zhí)法行為的司法監(jiān)督，對于推動生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門規(guī)范行使行政處罰職權(quán)、促進依法行政具有積極作用。

二是行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，包括行政相對人拒不執(zhí)行、自愿履行和行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的數(shù)量和占比。行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，一方面反映的是行政機關(guān)的執(zhí)法力度，另一方面也反映了行政機關(guān)的執(zhí)法積極性。

2017年，祁連山系列環(huán)境污染案曾在全國引起巨大轟動。此案件的突出問題之一，即部分企業(yè)對生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法決定長期未執(zhí)行。而且在祁連山生態(tài)環(huán)境問題的整改落實過程中，以文件落實整改的現(xiàn)象嚴重，忽視行政執(zhí)法決定執(zhí)行的情況普遍存在。

盡管祁連山環(huán)境污染問題在國家的高度重視下最終得以解決，相關(guān)責任人也已得到嚴肅處理，但值得注意的是，行政執(zhí)法決定長期得不到有效執(zhí)行，可能造成的風險和潛在損失難以估量。

而且，執(zhí)法決定的執(zhí)行情況特別是環(huán)境執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，實際上也反映了地方政府對正確處理環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的認識，是嚴格環(huán)境執(zhí)法、彰顯“零容忍”態(tài)度決心和力度的具體體現(xiàn)，對于領(lǐng)導干部考核具有重要意義。因此，在執(zhí)法質(zhì)量評估中，對行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況應當予以重點考慮。

如何衡量領(lǐng)導干部執(zhí)法整體情況？

完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計，強化考核結(jié)果應用

將“執(zhí)法決定質(zhì)量”作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法評估的考核指標，目的在于通過包括行政爭議情況、行政爭議解決情況、行政執(zhí)法決定執(zhí)行情況在內(nèi)的三方面要素，衡量領(lǐng)導干部執(zhí)法整體情況。

為進一步強化“執(zhí)法決定質(zhì)量”指標在地方黨政領(lǐng)導干部考核中的實際應用，還應同時建立完善相關(guān)配套機制。具體而言，可從以下方面著手：

一是推動盡快落實生態(tài)文明建設(shè)責任制。落實黨政領(lǐng)導干部主體責任，全面加強黨對生態(tài)環(huán)境保護的領(lǐng)導。加快推動出臺中央和國家機關(guān)相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護責任清單，指導和督促各地盡快制定責任清單，將任務分解落實到各有關(guān)部門，以明確執(zhí)法決定質(zhì)量考核范疇和界限。督促各部門嚴格履行生態(tài)環(huán)境保護職責，縣級以上人民政府每年向本級人民代表大會或人民代表大會常務委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標任務完成情況，并接受監(jiān)督。

二是完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、公開和共享機制。參考環(huán)保、海關(guān)、出入境檢驗檢疫部門間固體廢物進口管理和執(zhí)法信息共享模式，加快推動生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法相關(guān)數(shù)據(jù)的共享共用和依法公開。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，及時分析和檢驗執(zhí)法決定質(zhì)量，改進環(huán)境執(zhí)法工作方式方法。

三是強化考核結(jié)果的應用，建立健全問責機制。將考核結(jié)果作為地方各級黨委、人大、政府以及中央和國家機關(guān)有關(guān)部門領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價、獎懲和提拔任用的重要依據(jù)。督促地方政府和黨政領(lǐng)導干部牢固樹立生態(tài)環(huán)境保護意識，切實形成高質(zhì)量執(zhí)法的良好氛圍。