由中共河南省委黨校、河南省行政學(xué)院主管主辦的全國(guó)中文核心期刊、RCCSE中國(guó)核心學(xué)術(shù)期刊、河南省一級(jí)期刊《學(xué)習(xí)論壇》雜志，2020年第5期開辟“法學(xué)研究”專欄，首篇發(fā)表潘善斌、宋才發(fā)教授《民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的法治探討》論文，由李曼任責(zé)任編輯。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分, 精準(zhǔn)脫貧是鄉(xiāng)村治理的核心任務(wù), 鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理存在的主要問題是：鄉(xiāng)村治理頂層設(shè)計(jì)存在缺陷，鄉(xiāng)村治理責(zé)任主體落實(shí)不到位，鄉(xiāng)村治理的“管控模式”不完善，鄉(xiāng)村的村規(guī)民約陷入自身困境。潘善斌、宋才發(fā)教授認(rèn)為民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的基本路徑是：鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)必須規(guī)劃先行，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理體制，推進(jìn)適應(yīng)時(shí)代要求的鄉(xiāng)村法治建設(shè)，賦予少數(shù)民族習(xí)慣法新的時(shí)代內(nèi)涵。

 

 論文作者潘善斌系貴州民族大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；宋才發(fā)系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng)、二級(jí)教授，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學(xué)特聘教授、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊(duì)領(lǐng)銜人，博士生導(dǎo)師。

 

 民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了封建帝制時(shí)代的“官政自治”（即“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”背景下的“縣政鄉(xiāng)治”）、晚清和民國(guó)時(shí)期“經(jīng)紀(jì)人治理”（“鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人”制度）、新中國(guó)農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的“政社合一治理”和改革開放新時(shí)期的“鄉(xiāng)政治理”四個(gè)發(fā)展階段。國(guó)家正在著力推進(jìn)“重心下移”“轉(zhuǎn)型創(chuàng)新”的“鄉(xiāng)政治理”，基本出發(fā)點(diǎn)是尊重基層和農(nóng)民民主權(quán)利、激活基層活力，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下“村民自治”為核心的“鄉(xiāng)政村治”新模式。為了探索“鄉(xiāng)政村治”的新路徑，2019年7月24—25日宋才發(fā)教授帶領(lǐng)廣西民族大學(xué)法學(xué)博士團(tuán)隊(duì)，赴“中國(guó)村民委員會(huì)發(fā)源地”——廣西河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村，拜訪了“中國(guó)村民自治第一人”、合寨村果作屯第一任村民委員會(huì)主任韋煥能，就如何回歸以自然村為基本單元的村民自治組織建設(shè)，為中央政府推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開實(shí)地調(diào)研[1]。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理處于基層基礎(chǔ)地位，沒有民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，就難于實(shí)現(xiàn)乃至沒有國(guó)家治理現(xiàn)代化。因此，中共中央、國(guó)務(wù)院在2019年4月15日頒發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》第18條指出：必須“建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制。建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力。”[2] 

 

           一、民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本理論

 

        （一）民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是一個(gè)具有特定含義的概念

 

 中共十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，要建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，始終把解決好“三農(nóng)”問題和“農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”作為全黨工作的重中之重[3]，這是在“十三五”期間乃至今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，執(zhí)政黨對(duì)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興提出的新要求。鄉(xiāng)村自古以來就是一個(gè)具有自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的綜合體，鄉(xiāng)村興則國(guó)家興、鄉(xiāng)村旺則國(guó)家旺。村莊又是鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的聚居形式，是農(nóng)民生產(chǎn)生活和舉行集體活動(dòng)的基本單元，農(nóng)民是實(shí)施鄉(xiāng)村變革和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。自改革開放以來，農(nóng)民圍繞村民委員會(huì)選舉、土地權(quán)益保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題，展開了形式多樣的集體行動(dòng)，推動(dòng)了村莊法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。可以說中國(guó)的“村莊政治”，就是以村莊公共事務(wù)治理和提供基本公共服務(wù)為目的的“微型政治”。著名政治學(xué)家華中師范大學(xué)張厚安教授，率先提出“鄉(xiāng)政村治”概念，把“村治”定義為“村民自治”[4]。1982年12月4日公布施行的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》），第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”[5]村民委員會(huì)不僅以國(guó)家憲法形式替代了鄉(xiāng)村“政社合一”的人民公社政治管理體制，而且以國(guó)家根本大法的途徑確立了鄉(xiāng)村治理的基本方式。1998年11月4日施行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》），第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民族選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”[6]村民委員會(huì)組織法對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村村民自治制度做出了法律規(guī)定，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)以及鄉(xiāng)村社會(huì)各種主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也從立法的角度做出了明確規(guī)定。中共十八屆三中全會(huì)決議更加明確地用“社會(huì)治理”概念，替代了過去長(zhǎng)期實(shí)行的“社會(huì)管理”概念。“鄉(xiāng)政村治”從實(shí)質(zhì)上說，是一種放權(quán)型的“一元二體”治理模式[7]，既有利于改變鄉(xiāng)村板結(jié)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序，也有利于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村“民主政治”和“社會(huì)生產(chǎn)力”雙重發(fā)展。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理和社會(huì)治理的重點(diǎn)，它不僅關(guān)系到執(zhí)政黨和中央政府鄉(xiāng)村振興政策在民族地區(qū)的落地生根問題，而且關(guān)系到全面建成小康社會(huì)和全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的大問題。如果把民族地區(qū)農(nóng)村存在的“民生危機(jī)”視為改革的副產(chǎn)品，那么這種落后狀況是與改革的終極目標(biāo)背道而馳的。因此，新時(shí)代農(nóng)村“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的提出，既是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)范體系斷裂、社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)失衡和社會(huì)信任危機(jī)的糾正，也為鄉(xiāng)村社會(huì)邁入“鄉(xiāng)風(fēng)文明”“治理有效”的法治道路，做出了新指引、開辟了新境界、提供了法律支撐。民族地區(qū)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理概念，不僅囊括了鄉(xiāng)村治理主體、治理內(nèi)容和治理手段諸方面的內(nèi)容，而且涵蓋了以村民利益訴求為宗旨，構(gòu)建和健全自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

 

             （二）精準(zhǔn)脫貧是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的核心任務(wù)

 

  精準(zhǔn)脫貧主要是針對(duì)民族地區(qū)集中連片特困區(qū)域，貧困群體全部脫貧與全面建成小康社會(huì)展開的一項(xiàng)治理活動(dòng)。截止2017年底14個(gè)集中連片特困區(qū)域，仍然有1540萬人沒有脫貧，平均貧困發(fā)生率為7.75%，占全國(guó)現(xiàn)有貧困人口總數(shù)的51%。民族8省區(qū)貧困人口占全國(guó)現(xiàn)有貧困人口總數(shù)的33.88%，2017年又比2014年貧困人口的31.5%增加了2.38%，顯示貧困人口數(shù)量有所反彈，民族8省區(qū)2017年深度貧困狀況相對(duì)惡化[8]。在2020年到來之前，國(guó)家把破解民族地區(qū)深度貧困問題作為頭等大事來抓，強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村脫貧致富方面的現(xiàn)實(shí)能力和權(quán)威力量。當(dāng)下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的核心任務(wù)，是到2020年實(shí)現(xiàn)集中連片特困區(qū)域貧困群體全部脫貧，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)村自治、其他社會(huì)力量參與的新格局。隨著執(zhí)政黨和中央政府工作“重心下移”，國(guó)家行政權(quán)力下沉到了鄉(xiāng)村一級(jí)，精準(zhǔn)脫貧的大量資源，正在通過行政性治理方式注入到鄉(xiāng)村治理之中，使得精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了高度契合和高度的一致性。要完成精準(zhǔn)脫貧這個(gè)鄉(xiāng)村治理的核心任務(wù)，地方政府必須厘清自身權(quán)力與職能邊界，做好公共服務(wù)提供者的角色，建立制度化、常態(tài)化和高水平的公共服務(wù)供給體系，提升民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力。14個(gè)集中連片特困區(qū)域和邊疆民族地區(qū)共有1100個(gè)縣，義務(wù)教育極為薄弱的學(xué)校占全國(guó)的40%，學(xué)生占全國(guó)的33%[9]。這些學(xué)�；�礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施匱乏，教學(xué)能力強(qiáng)的教師極其有限，教育教學(xué)質(zhì)量總體偏低，政府需要通過大力發(fā)展教育事業(yè)阻斷貧困的代際傳遞。政府是鄉(xiāng)村治理中唯一的公權(quán)力代表，是多元治理格局中重要的“一元”，政府要對(duì)特殊貧困群體采取差異化精準(zhǔn)扶貧措施，提升民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的合格率和鞏固率。政府參與鄉(xiāng)村治理的主要途徑，是通過行政命令和行政考核方式來實(shí)現(xiàn)的，因而政府需要在“鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域”的準(zhǔn)入路徑上，增強(qiáng)社會(huì)多元主體均等公平進(jìn)入的機(jī)會(huì)，完善政府、村民、企業(yè)和社會(huì)多元協(xié)同治理主體，凸顯多元協(xié)同治理主體在鄉(xiāng)村治理中的合理布局和職能定位，引導(dǎo)多元協(xié)同治理主體積極參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐活動(dòng)。多元協(xié)同治理中的各個(gè)主體要加強(qiáng)自身建設(shè)，利用政府資源優(yōu)勢(shì)和政府平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，不斷提升自身治理功能、形成協(xié)同治理能力。推進(jìn)民族地區(qū)以民生改善為重點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興，同以精準(zhǔn)脫貧為核心的鄉(xiāng)村治理在本質(zhì)上是一致的，必須盡快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，促使包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的所有農(nóng)村居民共享社會(huì)發(fā)展成果。

 

              （三）鄉(xiāng)村治理是民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

 

  民族地區(qū)鄉(xiāng)村是一個(gè)具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能于一體的綜合體。從鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)上說，它是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化過程。全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的歷史性任務(wù)。當(dāng)下民族地區(qū)發(fā)展滯后的鄉(xiāng)村社會(huì)，是全國(guó)全面建成小康社會(huì)的“一塊短板”，它是由諸多歷史的、現(xiàn)實(shí)的和復(fù)雜的社會(huì)原因造成的。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史期內(nèi)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化提供了大量的資金積累，如果沒有鄉(xiāng)村的支持就沒有城市的現(xiàn)代化。時(shí)至今天，民族地區(qū)鄉(xiāng)村仍然處于底子薄、人均收入低、基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、公共服務(wù)欠缺的捉襟見肘狀況。僅靠這些貧困鄉(xiāng)村自身努力是難于在短期內(nèi)改變現(xiàn)狀的，必須發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)和促進(jìn)作用，走“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的道路才行。鄉(xiāng)村治理是民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)節(jié)點(diǎn)和對(duì)接點(diǎn)，改善農(nóng)村民生需要健全農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，國(guó)家必須把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，加快推動(dòng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)。中共中央、國(guó)務(wù)院從2004年開始，連續(xù)15年出臺(tái)改善“三農(nóng)問題”的“中央1號(hào)文件”，逐年提出解決“農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收”的保障機(jī)制與發(fā)展思路，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)治理模式和民生改善方式的根本轉(zhuǎn)變，提升了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)認(rèn)同程度及其合法性基礎(chǔ)。《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》第19條指出：要“建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃?rùn)C(jī)制。以市縣域?yàn)檎�體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設(shè)施。統(tǒng)籌規(guī)劃重要市政公用設(shè)施，推動(dòng)向城市郊區(qū)鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸。”[10]因此，發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的支持和推動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)資本、人才、先進(jìn)技術(shù)等生產(chǎn)要素進(jìn)入鄉(xiāng)村，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口就近向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，把城鎮(zhèn)建設(shè)與提升進(jìn)城農(nóng)民素質(zhì)有機(jī)結(jié)合起來，是實(shí)施民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措。

 

              二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理存在的主要問題

 

               （一）鄉(xiāng)村治理頂層設(shè)計(jì)存在缺陷

 

  全國(guó)廣大鄉(xiāng)村的“村民自治制度”即“基層群眾自治制度”，同人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起，共同構(gòu)成了中國(guó)當(dāng)下的“四大基本政治制度”。村民自治制度的功能作用、法律地位由《憲法》《村民委員會(huì)組織法》所確認(rèn)和規(guī)定。然而村民自治法律制度至今仍然不很完善，主要體現(xiàn)在對(duì)基層自治缺乏相應(yīng)具體的法律規(guī)范。譬如，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治權(quán)的界定就比較模糊；對(duì)鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)生的違法行為，沒有給出具體的、實(shí)質(zhì)性的處置路徑和處置辦法。一句過于籠統(tǒng)、原則性的“依法處理”，在多數(shù)情況下就是“無法可依”乃至“無法處理”。再譬如，法律規(guī)定的村民“選舉權(quán)”和“被選舉權(quán)”，通常在多數(shù)鄉(xiāng)村的多數(shù)情況下，村民很難真實(shí)地、獨(dú)立地行使這個(gè)權(quán)利。即使某些“村霸”抑或“黑惡勢(shì)力”，明火執(zhí)仗地干預(yù)、阻撓正常的選舉活動(dòng)，不到萬不得已驚動(dòng)高層領(lǐng)導(dǎo)的地步，似乎很難抑或根本就不會(huì)受到法律的懲治。致使在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)某些“反政治”傾向，諸如惡人治村、黑社會(huì)勢(shì)力、暴力干預(yù)選舉和權(quán)力尋租等丑惡現(xiàn)象[11]。從總體上看，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理頂層設(shè)計(jì)仍然屬于剛性有余，人性化、柔性化疏導(dǎo)欠缺的制度設(shè)計(jì)，具體存在如下幾個(gè)方面的缺陷：（1）在組織體系上，鄉(xiāng)村治理的單元基本上屬于各自為政狀態(tài)，尚未構(gòu)成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的組織體系，共建、共治、共享的鄉(xiāng)村治理體系，基本上還處于宣傳、倡導(dǎo)和試點(diǎn)階段。（2）在治理規(guī)范上，不僅法律法規(guī)、制度規(guī)范供給不足，而且缺乏基本的頂層設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)村治理體系的整體性、規(guī)范性、系統(tǒng)性嚴(yán)重不足，難于在短期內(nèi)形成權(quán)責(zé)明確、治理高效的治理體系。（3）在社會(huì)保障上，鄉(xiāng)村治理保障水平仍然較低，還沒有形成自覺的、完善的國(guó)家救助、社會(huì)救助相協(xié)調(diào)、相配套的社會(huì)救助體系，在一定程度上制約了鄉(xiāng)村治理能力的提升。（4）在服務(wù)體系上，包括政府、企業(yè)組織、社會(huì)組織在內(nèi)，還沒有形成鄉(xiāng)村治理的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，服務(wù)體系松散、服務(wù)能力不強(qiáng)、服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量不高[12]。

 

                （二）鄉(xiāng)村治理責(zé)任主體不到位

 

  民族地區(qū)社會(huì)治理主體習(xí)慣性地依賴地方政府，地方政府也習(xí)慣性地包攬一切，不習(xí)慣甚至無視企業(yè)等非政府性社會(huì)力量的作用�；鶎诱�府仍然是當(dāng)下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的主體和老百姓的靠山，諸如像企業(yè)主體、社會(huì)主體等參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高，造成了政府單一主體同鄉(xiāng)村治理事務(wù)多元主體之間的沖突。地方政府需要盡快避免和破除權(quán)責(zé)混淆錯(cuò)位、界限模糊不清的現(xiàn)實(shí)狀況，為調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織進(jìn)入和參與鄉(xiāng)村治理讓路開道。隨著改革開放和法治社會(huì)建設(shè)不斷深入，村民對(duì)政府“為民辦實(shí)事”的要求越來越高，期待平等參與發(fā)展進(jìn)程、共享發(fā)展成果的期望值也越來越高。但是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體嚴(yán)重缺位抑或不到位的情況相當(dāng)嚴(yán)重，這是因?yàn)閰⑴c鄉(xiāng)村治理主體來源于多元不同利益群體，法律法規(guī)和政府規(guī)章對(duì)他們的權(quán)利義務(wù)規(guī)范不明確、不清晰，各種責(zé)任主體所擔(dān)負(fù)的責(zé)任界限不透明、權(quán)責(zé)邊界不明晰。每當(dāng)遇到同參與主體切身利益相關(guān)的時(shí)候蜂擁而至，每當(dāng)遇到需要責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)臅r(shí)候則相互“踢皮球”，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了許多不正常的現(xiàn)象。譬如，鄉(xiāng)村治理原本就離不開基層黨組織發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，但是確有不少鄉(xiāng)村基層黨組織不健全，黨組織弱化與行政化并存；基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)侵入村級(jí)管理自治權(quán)、村委會(huì)擔(dān)負(fù)過多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)并存；非政府組織缺乏責(zé)任意識(shí)與侵害鄉(xiāng)村居民權(quán)益問題并存。年輕黨員絕大多數(shù)外出務(wù)工、留守黨員年齡老化、威信不高，加之有些黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、亂作為甚至以權(quán)謀私，尤其是村支部書記先鋒模范作用不突出，致使鄉(xiāng)村治理“空忙現(xiàn)象”較為普遍、主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)嚴(yán)重不到位。反映在鄉(xiāng)村治理上缺乏推動(dòng)力、粗放治理的現(xiàn)象比比皆是，確實(shí)有礙于完成新時(shí)代賦予鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的歷史重任。民族地區(qū)貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》《村民委員會(huì)組織法》等法律，目的就是要通過全民學(xué)法、知法、用法的具體過程，促使鄉(xiāng)村社會(huì)敬畏法律、尊重司法的基本價(jià)值取向；實(shí)施民族區(qū)域自治法，就是要依法保護(hù)少數(shù)民族群眾的合法權(quán)利，依法落實(shí)民族自治地方的民族自治權(quán)利和區(qū)域自治權(quán)利；實(shí)施村民自治法的目的，就是要支持鄉(xiāng)村村民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)自我教育和自我管理�？傊�，民族地區(qū)的村民是鄉(xiāng)村振興的真正主體，無論是落實(shí)民族區(qū)域自治法還是落實(shí)村民自治法，根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)只有一個(gè)，就是依法保障鄉(xiāng)村治理責(zé)任主體到位，實(shí)現(xiàn)村民當(dāng)家作主的權(quán)利到位。必須以法治的權(quán)威保障民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理有序，健全完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，“推動(dòng)鄉(xiāng)村形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好社會(huì)氛圍。”[13]

 

               （三）鄉(xiāng)村治理“管控模式”不完善

 

  民族地區(qū)鄉(xiāng)村青壯年群體基本上都進(jìn)城務(wù)工去了，留守鄉(xiāng)村的主體多是婦女、老人和兒童，村民自治人才嚴(yán)重匱乏，村莊治理主體弱化。加之鄉(xiāng)村治理法規(guī)不具體、體系不完善，村莊法治建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，某些宗族勢(shì)力、村霸等灰色力量經(jīng)常橫行鄉(xiāng)野、干擾鄉(xiāng)村治理。地方政府“官管民”的思想理念根深蒂固，傳統(tǒng)“管控模式”、粗放“治理方式”盛行，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出濃厚的“人治”色彩。因而在通常的情況下，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理“維穩(wěn)”訴求大于“維權(quán)”訴求，社會(huì)“風(fēng)險(xiǎn)控制”大于“社會(huì)建設(shè)”安排。所有這些不應(yīng)有的現(xiàn)實(shí)情況表明，民族地區(qū)“鄉(xiāng)村治理”“鄉(xiāng)村管控”模式極不完善。譬如，地方政府對(duì)普遍存在的農(nóng)村“空心化”問題的治理，基本上是“隨其發(fā)展、放任自流”。即使在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的當(dāng)下，仍然極少有人從城鄉(xiāng)分割與城鄉(xiāng)融合的視角研究農(nóng)村“空心化”問題，也極少有人關(guān)注鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村“空心化”治理之間的關(guān)系。農(nóng)村“空心化”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的消極影響，直接導(dǎo)致了“人口空心化”“地理空心化”“文化空心化”和“產(chǎn)業(yè)空心化”問題的發(fā)生，所有這些已成為鄉(xiāng)村振興必須面對(duì)的一堆現(xiàn)實(shí)難題。村民既是鄉(xiāng)村振興的主要參與者，又是鄉(xiāng)村振興的直接受益者，無論是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村抑或發(fā)展富饒鄉(xiāng)村，都離不開有知識(shí)、有文化、有作為青年才俊發(fā)揮作用。農(nóng)村“空心化”帶來的一個(gè)可怕的直接后果，就是農(nóng)村精英的普遍流失和大面積離心傾向的滋生，對(duì)鄉(xiāng)村振興人力資源的開發(fā)利用提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因而地方政府首要任務(wù)是破除“官管民”的陳舊思維定式，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，改革僵化落后的鄉(xiāng)村治理模式，堅(jiān)定不移地走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的基本方向是從“管理民主”走向“治理有效”，當(dāng)下必須著力抓好如下三項(xiàng)工作：（1）進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化制度改革。重點(diǎn)是對(duì)束縛農(nóng)民群眾發(fā)展的戶籍制度、制約農(nóng)民收入提高的宅基地制度和土地承包制度進(jìn)行改革，并且實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障制度一體化。（2）推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。要探討適應(yīng)不同鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力和生產(chǎn)效率，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)戶受益機(jī)制、提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，盡快縮小城鄉(xiāng)收入差距。（3）促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)性公共服務(wù)均等化。在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，必須從一開始就做好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃工作，避免出現(xiàn)規(guī)劃的重復(fù)性和盲目性，村莊建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“亂折騰”，做到“一鄉(xiāng)一規(guī)劃”“一村一規(guī)劃”，讓“留得住鄉(xiāng)愁”“綠水青山”盡在規(guī)劃中，為建設(shè)生態(tài)宜居、干凈整潔的美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)造條件。

      

               （四）鄉(xiāng)村的村規(guī)民約陷入自身困境

 

  在民族地區(qū)的司法審判、司法救助活動(dòng)中，由于村規(guī)民約、民族習(xí)慣法被視為“非正規(guī)法源”，更不是國(guó)家頒行的“成文法”，因而基層法院的法官在審理民族地區(qū)各類民事、刑事案件的時(shí)候，一般都很少援引以村規(guī)民約為標(biāo)志的“少數(shù)民族習(xí)慣法”。同時(shí)還由于少數(shù)民族習(xí)慣法少有專門的文字記載，多由當(dāng)?shù)乇久褡宄蓡T中的長(zhǎng)者“口口相傳”，加之習(xí)慣法的內(nèi)容多具有“特定民族”和“特定地域”特征，故有些法官認(rèn)為習(xí)慣法的內(nèi)容既難于查證又不便操作，覺得自己無義務(wù)援引少數(shù)民族習(xí)慣法。就民族地區(qū)基層法院的總體情況而言，法官對(duì)少數(shù)民族習(xí)慣法的認(rèn)同和適用非常有限，“即使能夠證明習(xí)慣法存在的真實(shí)性，也有可能被法官以‘與本案無關(guān)’的理由加以排除。”“有的法官對(duì)少數(shù)民族當(dāng)事人所提出的習(xí)慣法解釋，要么將其等同于陳規(guī)陋習(xí)，要么認(rèn)為其不符合‘公序良俗’的標(biāo)準(zhǔn)” [14]，斷然將其排斥在法律適用范圍之外。然而有些屬于“非法之法”的灰色規(guī)則，卻在民族地區(qū)農(nóng)村糾紛解決中占有一席之地。這里所論及的農(nóng)村“灰色規(guī)則”，就是指老百姓通常所說的“拳頭規(guī)則”“暴力規(guī)則”。凡屬于村民之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛抑或其他矛盾問題，無論過去還是現(xiàn)在，采用灰色規(guī)則予以解決是司空見慣的。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)里，通常買一個(gè)人的人情面子，無異于買一個(gè)家族的“面子賬”。因而勢(shì)單力薄的弱者每在這種情勢(shì)下，為了避免矛盾升級(jí)抑或免遭飛來的橫禍，一般都采取忍氣吞聲的避讓方式“化干戈為玉帛”。在法治權(quán)威還沒有到達(dá)的偏遠(yuǎn)地帶，屬于“非法之法”的灰色規(guī)則，仍然在貧瘠鄉(xiāng)村里發(fā)揮著“填補(bǔ)空缺”的作用，似乎在短期內(nèi)還不可能徹底廢除它。只有建立健全多元的鄉(xiāng)村糾紛解決體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，才是維系偏僻落后鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的良策[15]。在人們現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的世界經(jīng)濟(jì)全球化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，在帶來民族地區(qū)村民生產(chǎn)生活方式重大變革的同時(shí)，也帶來村規(guī)民約、少數(shù)民族習(xí)慣法賴以存在的基礎(chǔ)發(fā)生了顯著的變化。譬如，過去能夠用來解決鄉(xiāng)野問題的村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法，現(xiàn)在對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村村民的約束力正在弱化。這主要是因?yàn)榇逡?guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法原有的諸多內(nèi)容，有些已經(jīng)不能及時(shí)反映村民的現(xiàn)實(shí)訴求及期待，與新時(shí)代貼近、賦予新時(shí)代內(nèi)涵的村規(guī)民約又沒有及時(shí)跟進(jìn)，從而導(dǎo)致村規(guī)民約在一定時(shí)期內(nèi)缺失抑或發(fā)生“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)急劇發(fā)生前所未有的變遷，新矛盾、新問題在民族地區(qū)鄉(xiāng)村的不斷出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)意義上的村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法陷入了自身的困境，“鄉(xiāng)人相約，勉為小善”的約束力正在削弱乃至消失。筆者在西南邊疆地區(qū)云南省和廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村調(diào)研的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，多數(shù)原來意義上的村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法，所調(diào)適的“人與自然”“人與人”“人與社會(huì)”之間的關(guān)系和范疇，隨著時(shí)代的變遷、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化和民主法治的不斷完善，無論是“倡導(dǎo)性”的抑或“禁止性”的規(guī)定，都在發(fā)生程度不同的改變。在村民“獨(dú)立性”“個(gè)性化”日益增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)狀況面前，有的村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法已經(jīng)“名存實(shí)亡”，有的村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法被棄之不理，多數(shù)村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法處在功能性弱化和逐漸消失之中。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村能夠真實(shí)感受到的村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法，多是“寫在紙上、貼在墻上”抑或停留在少數(shù)長(zhǎng)者的口頭上，極少真正地印入鄉(xiāng)村一般民眾尤其是年輕人的腦海里。對(duì)于在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中，如何構(gòu)建“文明、和諧、健康、向上”的農(nóng)村新風(fēng)貌，村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法由于嚴(yán)重缺位而變得蒼白為力。

 

                   三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的法治路徑

 

                 （一）鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)必須規(guī)劃先行

 

  為了全面貫徹落實(shí)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，2019年1月國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》，明確規(guī)定無論是鄉(xiāng)村治理抑或是鄉(xiāng)村建設(shè)，必須無條件的做到規(guī)劃先行、“一張圖紙干到底”。《意見》提出民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)要以“多樣化為美”，注重保留“特色村莊”“民族村寨”“傳統(tǒng)民居”特有的風(fēng)格風(fēng)貌，以及與此相配匹的鄉(xiāng)土文化和農(nóng)業(yè)景觀，以體現(xiàn)和突出現(xiàn)代村莊建設(shè)的地方特色和文化特色，千萬不能再度出現(xiàn)“千村一面”的“人造景觀”。在進(jìn)行村莊整治和規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候，一定要發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用竦闹黧w作用，注意尊重和保留當(dāng)?shù)孛癖姷膫鹘y(tǒng)文化、傳統(tǒng)習(xí)俗和良好的生活習(xí)慣；尤其要注意尊重當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)鄉(xiāng)村治理的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”要體現(xiàn)因地制宜和尊重民風(fēng)民俗的特點(diǎn)，凸顯“傳統(tǒng)保護(hù)”與“現(xiàn)代建設(shè)”并重，在鄉(xiāng)村建設(shè)問題上千萬不能搞行政命令的“一刀切”。民族地區(qū)政府是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的“第一責(zé)任人”，對(duì)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量地完成各項(xiàng)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)，負(fù)有義不容辭的職責(zé)、義務(wù)和責(zé)任。一定要在2019年底之前從“美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃”制定的視角，明晰“集聚提升類”“特色保護(hù)類”和“城郊融合類”村莊分類；到2020年底之前，在縣域?qū)用婊�本完成農(nóng)村“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”布局，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興有目標(biāo)、村莊建設(shè)有規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)有管控、自然景觀和文化遺產(chǎn)有保護(hù)、人居環(huán)境改善有措施。民族地區(qū)基層政府必須提高對(duì)鄉(xiāng)村整治、村莊規(guī)劃建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，按照“硬化、綠化、亮化、美化”的具體要求，統(tǒng)一規(guī)劃村莊道路、合理布局村莊綠化和照明等基礎(chǔ)設(shè)施，做到“不規(guī)劃不得建設(shè)、不規(guī)劃不得投入”；引領(lǐng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)依法依規(guī)進(jìn)行，做到“注重質(zhì)量、從容建設(shè)”，促使整個(gè)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)合法有序地向前推進(jìn)。要學(xué)習(xí)和借鑒浙江實(shí)施“千村示范、萬村整治、規(guī)劃先行”的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)各類規(guī)劃在民族地區(qū)村域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，自覺做到“發(fā)展有遵循、建設(shè)有抓手”，持之以恒地推動(dòng)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在民族地區(qū)全面落地、生根、開花、結(jié)果。

 

              （二）構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理體制

 

  “禮”在民族地區(qū)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，既是一種行為道德規(guī)范，也是一種社會(huì)治理的重要機(jī)制。要從頂層設(shè)計(jì)上提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治化和科學(xué)化水平，就要妥善處理好自治、禮治和法治之間的關(guān)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的道德水準(zhǔn)建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)從無序走向秩序重構(gòu)。從法理上講，德治是對(duì)傳統(tǒng)禮治的揚(yáng)棄、對(duì)法治的補(bǔ)充，在構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的鄉(xiāng)村治理新秩序的時(shí)候，地方基層政府一定要處理好德治、自治和法治三者之間的關(guān)系，用法治思維和法治理念引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)、法治先行，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興同步發(fā)展、同頻共振。在構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代發(fā)展要求的鄉(xiāng)村治理體制的時(shí)候，一定要著力抓好如下幾項(xiàng)工作：（1）加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)。無論農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)及各類經(jīng)濟(jì)組織形式如何發(fā)展變遷，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖，黨在鄉(xiāng)村治理中的“戰(zhàn)斗堡壘作用”不能削弱，必須充分發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。要?jiǎng)?chuàng)新基層黨組織活動(dòng)方式，建立面向貧困落后村莊“全面選派第一書記”的長(zhǎng)效機(jī)制，加大對(duì)鄉(xiāng)村“小微權(quán)力腐敗”的懲處力度，堅(jiān)決打掉鄉(xiāng)村社會(huì)丑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”、打好“掃黑除惡”的攻堅(jiān)戰(zhàn)。（2）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體培育。要大力培育鄉(xiāng)村新興主體、各類企業(yè)組織、社會(huì)組織和非公有制經(jīng)濟(jì)組織，把他們組織和吸引到鄉(xiāng)村治理體系中來；要積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用，促使各種社會(huì)積極力量、社會(huì)組織成為鄉(xiāng)村治理的可靠幫手。尤其要構(gòu)建牢不可破的村民自治管理體系，形成強(qiáng)大的基層村民自治力量，在當(dāng)?shù)卣�府主�?dǎo)下、多元主體共建共治共享的治理體制。（3）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體制建設(shè)。要牢固樹立“邊界思維”和“底線思維”，結(jié)合民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜地制定和完善鄉(xiāng)村治理體制，不搞頂層設(shè)計(jì)上的“千篇一律”和“一刀切”，完善鄉(xiāng)村治理的組織建設(shè)制度、法律服務(wù)制度和社會(huì)保障制度。（4）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)。要建立健全自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系，發(fā)揮各類主體參與共同治理的主體作用，完善“網(wǎng)格化”管理體系和鄉(xiāng)村治理能力，補(bǔ)齊民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理公共服務(wù)的短板。（5）構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。要進(jìn)一步完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系，協(xié)調(diào)好不同利益主體之間的利益關(guān)系，加大對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給，引導(dǎo)和滿足鄉(xiāng)村民眾的社會(huì)需求，促使各種社會(huì)力量在基層黨組織正確領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，形成適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代要求的鄉(xiāng)村共建共有共享新格局。法治是構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代要求的鄉(xiāng)村治理體制的堅(jiān)強(qiáng)基石，地方基層政府必須在民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過程中，加強(qiáng)和突出法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)干部在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)中一定要有法治思維底線，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治手段社會(huì)問題，運(yùn)用法治預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，引導(dǎo)村民群眾崇尚法律、自覺守法用法，依法維護(hù)和保障少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益。

 

              （三）推進(jìn)適應(yīng)時(shí)代要求的鄉(xiāng)村法治建設(shè)

 

  法治是國(guó)家意志的集中體現(xiàn)，必須把民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理納入法治化軌道，依法規(guī)范基層政府和鄉(xiāng)村組織行為，促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信和公平正義在鄉(xiāng)村社會(huì)蔚然成風(fēng)。要推進(jìn)與新時(shí)代發(fā)展要求相適應(yīng)的鄉(xiāng)村法治建設(shè)，就必須以法治為基本依歸和根本遵循，以法律規(guī)范作為鄉(xiāng)村治理所有行為主體的唯一準(zhǔn)繩。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際成效的好壞，不僅事關(guān)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的繁榮發(fā)展，而且事關(guān)國(guó)家治理整體水平的提升。鄉(xiāng)村法治建設(shè)離不開法治文化的基礎(chǔ)和支撐作用，法治文化建設(shè)的根基在基層、重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。一些民族地方的村民“信上不信下”“信訪不信法”，究其深層次原因就在于鄉(xiāng)村治理中法治文化缺失。中共十八屆四中全會(huì)提出要“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性”[16]。民族地區(qū)基層政府在當(dāng)下的重要任務(wù)之一，就是要大力弘揚(yáng)和傳播中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加大對(duì)涉及農(nóng)民群眾切身利益的司法救助和法律援助，建立健全鄉(xiāng)村治理的法治體系，加強(qiáng)法治文化宣傳、營(yíng)造法治文化氛圍，以適應(yīng)和滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律文化服務(wù)的需求。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中的“政府權(quán)力本位”，必須依法讓位于“農(nóng)民權(quán)利本位”，這是鄉(xiāng)村基層政府一個(gè)迫切需要的和不可逆轉(zhuǎn)法治思維。新時(shí)代“民生型基層政府”建設(shè)的根本任務(wù)，就是要保障農(nóng)民權(quán)利、改善農(nóng)村民生所要解決的問題，如建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老制度，健全農(nóng)村留守婦女、老人和兒童關(guān)愛服務(wù)體系，完善農(nóng)村殘疾人福利制度和基本服務(wù)體系，構(gòu)建農(nóng)村多層次的養(yǎng)老保障體系，改革現(xiàn)行的人身損害賠償制度，實(shí)行城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一賠償標(biāo)準(zhǔn)等。良好的社會(huì)治理機(jī)制是保證社會(huì)治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是通過社會(huì)治理體現(xiàn)公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計(jì)。譬如，“流動(dòng)治理”作為邊遠(yuǎn)山區(qū)的一種政府公共服務(wù)，可以合理有效地使用公共資源，避免有限資源的無效使用和浪費(fèi)。地方基層政府這種主動(dòng)“送貨上門”的流動(dòng)治理方式，適應(yīng)于民族地區(qū)邊遠(yuǎn)山區(qū)群眾的多樣化需求，有利于降低政府治理成本、提高有限資源的有效供給率，是值得提倡的一項(xiàng)“直通車”式的政府公共服務(wù)[17]。對(duì)這種“直通車”式的流動(dòng)治理，地方基層政府應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以推廣，尤其要充分發(fā)揮多元主體共同治理的優(yōu)勢(shì)，法律供給和司法服務(wù)要為其保駕護(hù)航。政府要建立有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，完善以國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為統(tǒng)一入口的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新政府和社區(qū)多元照料服務(wù)模式，逐漸形成一套保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益、有效供給優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)公平正義的制度體系。要進(jìn)一步增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)與群眾的法治理念，引導(dǎo)農(nóng)民群眾尊重法律、崇尚法律，善于運(yùn)用法律思維和法律方式維護(hù)自身合法權(quán)益，逐漸形成守法誠(chéng)信的鄉(xiāng)村社會(huì)氛圍。設(shè)立在民族地區(qū)的人民法院、人民法庭，應(yīng)當(dāng)積極參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興活動(dòng)，這是現(xiàn)階段國(guó)家法治建設(shè)的重要組成部分。人民法庭應(yīng)當(dāng)以提供優(yōu)質(zhì)司法服務(wù)的方式，確立法治在鄉(xiāng)村的權(quán)威，促使國(guó)家意志在鄉(xiāng)村基層社會(huì)得到體現(xiàn)。要通過人民法庭公開、公平、公正的司法審判活動(dòng)，有效化解民族地區(qū)基層社會(huì)的矛盾糾紛、便利人民群眾參與訴訟，依法保護(hù)基層社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)利救濟(jì)與權(quán)益保護(hù)，力爭(zhēng)把司法過程中多元因素的副作用降低到最低限度[18]。人民法庭參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興活動(dòng)，有利于從根本上遏制“非法之法”灰色規(guī)則的發(fā)展蔓延，有利于促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力體系重建，保障鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理機(jī)制的有效運(yùn)行，提升鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的總體質(zhì)量。

    

             （四）賦予少數(shù)民族習(xí)慣法新的時(shí)代內(nèi)涵

 

  民族地區(qū)鄉(xiāng)村的村規(guī)民約和刑事習(xí)慣法，都屬于少數(shù)民族習(xí)慣法的范疇，在民族地區(qū)農(nóng)村具有“準(zhǔn)法”性質(zhì)的自治規(guī)范功能。民族地區(qū)進(jìn)入新時(shí)代之后制定和修訂的村規(guī)民約，是專門針對(duì)民族地區(qū)村域范圍內(nèi)公共事務(wù)的，是村民認(rèn)同率最高、約束力最強(qiáng)的一種“社會(huì)契約”。我國(guó)《民法總則》《合同法》《物權(quán)法》等法律，基本上都確認(rèn)“習(xí)慣法”的法源性地位；民族自治地方立法機(jī)關(guān)制定出臺(tái)的單行條例，一般都對(duì)少數(shù)民族習(xí)慣法做出了“變通規(guī)定”；最高人民檢察院和最高人民法院做出的司法解釋，也明確規(guī)定習(xí)慣法可以在審理涉及民族案件的時(shí)候予以適用。民族地區(qū)的人民法庭應(yīng)當(dāng)在尊重村民委員會(huì)自治權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村原有村規(guī)民約提出指導(dǎo)性的修改意見，從源頭上加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村民間糾紛的預(yù)防和調(diào)處。需要指出的是人民法庭的司法審判活動(dòng)，對(duì)村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法的適用，從本質(zhì)上說已經(jīng)不再是在適用原來意義上的“習(xí)慣法”，而是在適用民族自治地方制定的法規(guī)[19]。民族地區(qū)在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代實(shí)施村規(guī)民約，必須充分尊重村民民意、夯實(shí)村民自治基礎(chǔ)，保障村民在村民委員會(huì)選舉中的自主權(quán)、村級(jí)事務(wù)管理中的參與權(quán)、村務(wù)公開中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村規(guī)民約是實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”以及“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，它有助于實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)利的真實(shí)表達(dá)。如果沒有村規(guī)民約的真實(shí)存在，民族地區(qū)村民自治就會(huì)成為徒有虛名的空話，村民法定的自治權(quán)利將無法得到有效落實(shí)。只有賦予新時(shí)代村規(guī)民約以嶄新的時(shí)代內(nèi)涵，才能促使鄉(xiāng)村村民主體責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)，民主法治觀念和現(xiàn)代文明程度不斷提升。法治是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的“硬約束”，村規(guī)民約則是內(nèi)生于村民共識(shí)中的“軟約束”，它是國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的重要依托和制度保障。為此，建議在下一次修訂《民族區(qū)域自治法》的時(shí)候，在第四章“民族自治地方的人民法院和人民檢察院”當(dāng)中增設(shè)一條：“民族自治地方的人民法院在審理案件的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)尊重少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣。”在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，村規(guī)民約不失為在鄉(xiāng)村推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要載體，它能夠起到把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入村民生產(chǎn)生活當(dāng)中去的作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)氣朝著良性方向發(fā)展。必須重振民族地區(qū)村規(guī)民約的規(guī)范性、法治性和權(quán)威性，扎牢和夯實(shí)村規(guī)民約的理論基礎(chǔ)，適時(shí)賦予村規(guī)民約新的時(shí)代內(nèi)涵，強(qiáng)化鄉(xiāng)村制度的規(guī)制性和硬約束，是保障和發(fā)揮村規(guī)民約作用的必然要求。村規(guī)民約作為一種自治性規(guī)范，它在鄉(xiāng)村民間“定分止?fàn)?rdquo;中，顯示出它重要的“法治”規(guī)范性力量。村規(guī)民約這種約定俗成的“契約化”屬性，實(shí)實(shí)在在地為村民設(shè)置了一套“契約型”的行為準(zhǔn)則，任何違反村規(guī)民約造成破壞性惡果的行為，都將受到當(dāng)?shù)孛癖姷妮浾撟l責(zé)和本村民眾的共同制裁。因此，當(dāng)下民族地區(qū)迫切需要通過喚醒和實(shí)施村規(guī)民約的途徑，達(dá)到調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系、調(diào)處民事糾紛、培育村民法治觀念、填補(bǔ)法律缺憾的效果；迫切需要提升村規(guī)民約修訂和實(shí)施的規(guī)范化水平，依法促進(jìn)和加大鄉(xiāng)村治理的制度供給，構(gòu)建和形成中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代鄉(xiāng)村的法治良序。民族地區(qū)司法審判機(jī)關(guān)要挖掘和發(fā)揮少數(shù)民族刑事習(xí)慣法的有效價(jià)值，因?yàn)樯贁?shù)民族刑事習(xí)慣法囊括了對(duì)社會(huì)暴力、偷盜等行為的深切憤恨。譬如，甘南藏族地區(qū)以“賠命價(jià)”為主體的刑事習(xí)慣法，其懲戒力度與刑事法律的懲罰作用具有異曲同工之妙[20]。刑事習(xí)慣法對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的樸素詮釋，能夠超脫復(fù)雜條文的制約而深入人心，構(gòu)成了民族地區(qū)鄉(xiāng)村糾紛化解的非制度性規(guī)范，已成為民族地區(qū)鄉(xiāng)村矛盾糾紛處置的“調(diào)解員”。刑事習(xí)慣法作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理尺度的心理依存，至今在民族地區(qū)依然存在并繼續(xù)具有功能價(jià)值，它對(duì)民族地區(qū)司法審判活動(dòng)和法治建設(shè)起到了良性互補(bǔ)的作用。

 

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